招商引资中的地方政府职责转型

浏览:3961 发表时间:2019-02-22 17:49:55 来源:中国社会科学报

  招商引资是当前地方政府促进经济发展的重要手段,它在带来区域经济发展的同时,也带来了诸多问题。在推动国家治理体系与治理能力现代化的背景下,一些经济发达地区开始取消基层政府的招商引资职责。地方政府在招商引资领域出现了职责转型的趋势。


职责转型处理不宜简单化

  目前,一些地区片面取消基层政府的招商引资任务和指标,但是没有对招商引资职责的转移和承接等问题进行统筹规划,使得经济治理能力出现了暂时性的下降。因此,招商引资职责转型不宜简单化,应着眼于以下四个方面。

  第一,招商引资仍然是推动经济发展的重要手段。以往,基层政府直接介入的招商引资活动,其对象大多是科技含量较低、缺乏市场竞争力的项目,而真正对区域产业结构的改变具有引领性作用的项目,往往需要更高层级的地方政府介入。因此,更高层级的地方政府如何规划和实施有效的招商引资,仍然是决策者需要关注的工作议题。

  第二,招商引资离不开基层政府的有效协同。对于基层政府而言,取消硬性指标和考核压力,不代表退出招商引资体系,基层政府要以另一种身份和姿态在招商引资中发挥积极作用。招商引资是一个复杂的系统,基层政府是其中重要的子系统,基层政府的有效协同是招商引资获得成功的必备条件。

  第三,招商引资和服务型政府建设相辅相成。地方政府在长期的招商引资中形成的服务体系和服务能力,正是建设人民满意的服务型政府所急需的。例如,各地的行政服务大厅,一开始就是为了适应企业投资的需要,在加快投资项目落地的动机下建立起来的,其职责范围后来日益扩展,从面向企业的公共服务扩展到面向群众的公共服务。

  第四,基层政府弱化招商引资应该统筹考虑。基层政府是整个政府体系的末梢,它所参与的招商引资事务是最为繁杂和琐碎的,这些事情需要由其他治理主体承接过来。决策者需要对招商引资体系进行结构和功能两个层面的调整,一方面,隶属于基层政府的招商力量应当逐步划归上级招商部门;另一方面,基层政府应当实现与各类经济功能区之间的功能协调。

招商引资行为的理论向度

  地方政府的招商引资行为是一种公共产品。虽然招商引资行为并不严格具备非竞争性和非排他性两个基本特征,但可以从政府过程的角度界定它的公共性。招商引资行为是国有土地处置中的服务性行为,附属于国有土地处置的政府过程。国有土地的处置理所当然地属于公共利益的范畴,因此招商引资行为也必然是公共利益导向的,具有鲜明的政治属性。地方政府实施招商引资行为的法理基础,就在于它的土地所有者地位。表面上看,招商引资是地方政府以市场化的行为与投资者进行的平等交易。然而,这种政府行为的背后是公共利益的实现,国有土地使用权的转移过程是一个典型的政府过程。

  招商引资公共产品供给的能力匹配原则。既然招商引资是一种公共产品,那么它的供给也要遵循公共产品的供给原则。传统的公共产品理论主张受益者付费原则。然而,招商引资行为在应用受益者付费原则时会遇到困难。因为,招商引资行为具有受益者的多重性特征,在实践中很难界定具体的受益者范围。即便是基层政府主导的招商引资项目,其受益者也会遍及各级政府,财政、就业、社会稳定等方面的治理绩效通常被众多治理主体分享。

  招商引资公共产品的供给,应该遵循能力匹配原则。每一级地方政府只负责提供符合自己治理能力优势的招商引资要素。招商引资中的政府治理能力类型可以划分为发展引领能力、服务提供能力和需求感知能力。在实践中,不同层级的地方政府具有不同的治理能力结构,高层级地方政府具有较强的发展引领能力,中层级地方政府具有较强的服务提供能力,而低层级地方政府的优势则在于较强的需求感知能力。

  招商引资公共产品的系统性。作为一种特殊的公共产品,招商引资行为具有系统性,即招商引资的各环节、各要素之间具有紧密的内在联系。任何一个单一的治理主体,都无法完全掌控招商引资的整个过程。一次成功的招商引资活动集合了规划过程、协商过程、服务过程、反馈过程等多个要素,一些行动过程具有较强的公共性,而另一些行动过程具有较强的市场交易特征。如果人们的注意力局限于市场色彩较强的要素,那么很容易得出地方政府应该完全退出招商引资的结论。因此,对地方政府招商引资职责转型的科学规划,需要着眼于招商引资公共产品所具有的系统性特征。

职责分类下的协同治理

  政府职责体系的科学分类,是地方政府招商引资职责转型的制度基础。各级地方政府在招商引资中的比较优势是有差异的,不同层级的地方政府具有不同的治理能力结构,这是对政府职责进行科学分类的依据。高层级地方政府具有引领类职责,中层级地方政府具有服务类职责,低层级地方政府具有需求类职责。这三种类型的政府职责相互联系、互为补充,构成层次鲜明的地方政府招商引资职责体系。

  在职责分类的基础上,多主体的协同治理是招商引资有效治理的行动路径。招商引资是一种具有商业色彩的政府行为,它的有效开展更需要多个主体在相对平等的基础上展开合作,通过合作网络的权威,建立起各个治理主体普遍认同的规范和秩序。为此,要着力协调好上级招商部门和下级政府之间的关系,在条块之间协调联动的基础上,实现府际之间的合作与共赢。

  在招商引资的职责履行方面,不同层级的地方政府,应该有不同的着力点。对于高层级地方政府而言,它的着力点在于接触核心企业,引导产业升级。核心企业对于区域产业结构的调整和产业链的培育,具有重大的现实意义,引入一个核心企业,往往能实现区域重点产业的跨越式发展。高层级地方政府掌握着较为丰富的政策资源,所以有能力、有条件与各个产业领域的核心企业展开接触,激发其投资意愿。

  对于中层级地方政府而言,它的着力点在于给企业提供直接服务,加速投资项目的落地。中层级地方政府掌握着较为丰富的行政资源,可以协调区域内各领域的主管部门,在与上级政府相关部门进行业务往来的过程中,也积累了比较丰富的经验,因此非常适合帮助投资者完成一系列行政手续。

  对于低层级地方政府而言,它的着力点在于感知企业的需求,做好后续的维护。基层政府在取消招商引资硬性指标以后,应该把注意力集中在感知辖区内企业的经营发展需求上。基层政府距离企业最近,在需求感知方面具有得天独厚的优势,它可以在企业和决策部门之间架起一座信息沟通的桥梁,把企业遇到的各种困难及时地反馈给决策部门,以便决策部门规划下一阶段的招商引资工作。



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